4月17日，全国“十三五”规划编制工作电视电话会议召开，国家发改委主任徐绍史做主题报告，标志着全国“十三五”规划编制工作正式启动。在此之前，2014年11月1日国家发展改革委以发改规划[2014]2477号文件下发《关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》，这个《指导意见》是市县“十三五”规划编制工作的指导性文件和政策性依据。
一、准确把握“十三五”规划编制工作的政策依据，找准洞口主体功能区战略要求的空间定位
《指导意见》贯彻全文的一条主线就是要按照主体功能区战略的要求,在国土空间上将市县全域划分为城镇、农业、生态三类空间。2014年12月湖南省发改委牵头编制的《湖南省主体功能区规划》获湖南省政府批准组织实施，以县级行政区为基本单元，将全省122个县市区划分为三类主体功能区。环长株潭城市群、其他市州中心城市等43个县市区属于重点开发区域，邵阳市有三区和邵东；“一圈一区两带”4个片区（长株潭都市农业圈，环洞庭湖平湖农业区，娄邵衡永丘岗农业带和武陵、雪峰、南岭、罗霄山脉山地农业带）共计35个县市区属于农产品主产区，均为国家级农产品主产区，邵阳市有武冈、洞口、隆回、新邵、邵阳5个县市；“一湖三山四水”4个片区（以洞庭湖为中心，以湘资沅澧为脉络，以武陵—雪峰、南岭、罗霄—幕阜山脉为自然屏障）共计44个县市区属于重点生态功能区，邵阳市有新宁、绥宁、城步3县。三类区域主体功能定位各有差异，产业重点不同，发展方向不同，国家的政策扶持各有侧重。
洞口县整体上属于国家级农产品主产区，《指导意见》要求各市县可在总体空间布局的基础上,研究细化城镇、农业、生态三类空间结构，其中农产品主产区农业空间占比应高于县内总空间面积的50%。那么洞口如何进行三类空间划分呢？《湖南省主体功能区规划》已经将洞口镇、高沙镇和洞口省级产业园区明确为省级重点开发区域，建议将几个老集镇确定为县级重点开发区域，根据洞口地形分布状况，将山内8个乡镇划分为生态空间，山外乡镇除重点开发区以外划分为农业空间。
农产品主产区在主体功能定位上要突出增强农产品供给能力和体现地域特色等方面的指标，就洞口而言，要按照申报农产品加工特色县域经济重点县和申报现代农业示范区的指标要求设置反映产业比较优势和竞争力，规模化、专业化水平的重点指标。如：农产品的加工率、商品率、利润、收入、就业人数及农业产业化龙头企业个数、名牌商标地理标识个数、基地面积等指标。在产业发展方向上把发展现代农业作为主要任务, 着重专业化、规模化生产经营,积极发展农产品深加工和其他非农产业。
城镇空间,要促进产城融合，把二、三产业集中布局在城镇空间。要引导农村人口和流动务工人员向本地城镇集中转移，城镇空间在集聚经济过程中,同步集聚并吸纳人口，促进就业，改变城镇只扩地、不建设，只建设、不生产的局面，用地一处，建设一处；建设一处，投产一处；投产一处，再扩建一处。县城和农村集镇的人口及城镇建成区面积按照上级审批和县人大通过的城镇规划数据确定，经济开发区制定单独的发展规划，搞好现有城镇规划、开发区规划与十三五规划的衔接。
生态空间要加强林地、草地、河流、湖泊、湿地等生态空间的保护和修复,提升生态产品服务功能。要实行严格的产业和环境准入制度,严控开发活动,控制开发强度。对其中的禁止开发区域,要划定生态保护红线,实施强制性保护。生态修复工程,主要是集中在生态空间,对于一些区域的矿产资源开发,要按照点上开发、面上保护的要求,在资源开发的同时,加强生态环境的修复，减少对生态环境的破坏。
要强化空间布局，落实《城乡规划法》、《土地管理法》、《环境保护法》等法律法规的要求,在城镇、农业、生态三类空间布局的框架下划定城市增长边界、永久基本农田和生态保护三条红线,在三类空间布局的框架下进一步细化,形成更加具体明确的空间管控体系。增加城镇化、空间开发强度、耕地保有量、生态红线等空间管控方面的指标,为相关规划、配套政策的制定提供依据。
二、科学研判“十三五”规划编制的大环境、大背景，合理编制洞口经济和社会发展指标体系
1、宏观经济走势大环境、大背景
过去的五年规划虽然在发展思路上也有调整，但基本上是延续经济高增长的发展思路，推动经济增长的套路没有变。但是，当前及“十三五”面临的形势则有很大的不同。
首先，中国经济增速开始明显放缓。“十三五”期间，中国经济增速不可能再维持“十二五”以前9%以上的高速度吗，实际增速在7%左右。GDP增速降幅，将给中国“十三五”规划带来完全不同的大背景。
其次，“土地经济”和“土地财政”模式将退出市场，经济发展的思路和目标将相应进行调整。过去，房地产市场吸附了太多的资源，中国的地方政府基本上都在围着房地产来转，极端的“房地产化”给中国经济和社会带来了困难。尽管现在许多地方政府对此还带有依恋，但旧梦已不能重温，政府和市场都必须适应与过去有很大不同的“后土地经济”时代。
第三，环境保护和社会发展的目标将会上升。随着政府考核机制的改变，GDP相对淡化弱化，对官员的考核有可能采取完全不同的目标，或者多个目标的权重发生变化。为了适应新的考核目标和考核机制，同时解决环境领域的现实问题，提高生活质量，环境与生态保护、社会发展等领域的目标的重要性将会增强。
2、当前考核指标体系的大环境、大背景
“十三五”规划的起止年度是2016年至2020年，2020年是全面建成小康社会的最后年度，湖南省要求提前3年到2017年实现，因此2020年的规划整体上必须达到和超过2020年的小康目标值指标（允许确实达不到的个别指标滞后），洞口是三类县，要对照三类县的目标设置指标，确定目标，在2014年的实际完成数据的基础上结合洞口的实际对2020年规划目标进行科学预测和推算。
三、立足洞口实际，抓好“十三五”规划重大项目库建设编制工作
“十三五”规划项目库建设是“十三五”规划工作的核心内容，也是实现“十三五”规划目标的重要支撑。要谋划一批发展潜力大、带动作用强、具体可行的重大项目。编制谋划“十三五”重大项目，要把握三个原则：一是要符合国家和省、市“十三五”经济和社会发展规划纲要及各行业、各领域专项规划要求，符合国家产业政策。积极争取重大项目向洞口倾斜，在洞口落地，做好重大项目的争取、衔接、申报和前期工作。二是要立足于洞口资源及产业基础比较优势，有利于加快壮大支柱产业和主导行业，有利于做大做强优势产业集群和延长产业链，有利于促进县域经济和产业结构的优化升级。三是要按照国家级农产品主产区的主体功能定位和三类空间划分布局的原则，做好项目的谋划和入库工作。全县总体上突出产业项目，尤其是农业产业项目，产业项目总投资额要占全县总计划投资额的50%以上。在空间布局上三类空间各有侧重，一产业项目主要集中在农业空间，二、三产业项目和城镇建设、公共基础服务设施项目主要集中在城镇空间，生态、环保、旅游项目主要集中在生态空间。按照国家基本建设程序要求，做实做深项目前期工作，按照项目建议书—可行性研究报告—初步设计的前期工作流程稳步向前推进。
四、高起点谋划“十三五”规划编制方案，厘清编制思路，创新规划机制
整个“十三五”规划编制工作要制定一个编制方案，严格按照编制方案来组织实施，编制方案要体现整个编制工作的指导思想、编制原则、主要任务、工作步骤、保障措施、总体要求等方方面面，并列出专项规划和区域规划（含乡镇和园区规划）清单、重大问题研究清单、重大项目名录清单、领导小组成员名单，要对责任单位和工作人员明确分工。
对规划的基本思路要加强前期研究，前期研究的广度和深度决定规划的质量，要全面总结“十二五”规划编制和“十二五”时期经济社会发展的经验，充分吸收各方面的成果，加强对“十三五”时期发展环境、发展思路、发展目标、经济布局、结构调整、项目建设、科技创新、节能减排、生态环境、改革开放、社会事业等重大战略性、前瞻性问题的研究，把握发展阶段和前进方向，提出可行举措，形成清晰思路。
推动规划改革创新,完善规划体系, 推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规融合”和“多规合一”,全县一本规划、一张蓝图，资源整合，协调统一，形成合力。改变规划数量过多、内容交叉重复、缺乏衔接协调甚至相互矛盾冲突等问题,避免因规划编制问题导致在工业化城镇化进程中资源过度消耗、空间无序开发、生态环境恶化等突出矛盾。 （洞口县统计局 张居国 2015年5月12日)
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