欠发达地区应逐步摆脱土地财政依赖

    土地财政是指地方政府依靠土地开发及其相关领域所获得的地租性收入 、相关税收收入和相关收费收入来维持地方财政支出的一种财政格局(以下简 称“涉地收入”)。毋庸置疑，土地开发为欠发达地区增加财政收入 、推进城市基础设施建设、完善城市功能 、促进人口向城市集聚 、吸引外来投资和带动产业发展作出了历史性的贡献 ，而且在相当一个历史时期，土地开发将是欠发达地区由欠发达走向发达的必经之路。但从长远看，欠发达地区不能对土地财政产生过分依赖 ，而要有计划地逐步摆脱这种依赖。本文以湖南省洞口县为例 ，试谈一些粗浅的看法。

一 、洞口县土地财政的现状

近三年 ，洞口县土地财政主要呈现以下四个方面的特点。

(一)土地财政收入占财政总收入的比重逐年提高。

(二)涉地税收收入占地方税收收入半壁江山。

(三)基金预算收入对土地财政的依赖度居高不下。洞口县基金预算收入中的国有土地出让收入规模在2010年、2011年达到较高值 ，超过了年度县本级一般预算收入。

(四)新增建设用地项目及面积增速较快。

2010年—2012年 ，洞口县省外内联引资项目逐年增长 ，分别为19个、25个、31个 ，且都使用了新增建设用地。因此，据国土部门统计，2010年—2012年 ，洞口县土地出让面积分别达到261362平方米、501400平方米、115955平方米，用地规模越来越大，2011年达到顶峰，2012年有所减缓。三年共出让土地65宗 ，出让总收入达7.1亿。

二 、洞口县土地财政对县域经济发展的影响分析

近几年 ，土地财政对促进洞口财税增收和经济社会发展发挥了极其重要的作用。但从长远看 ，过分依赖土地财政发展县域经济并非长远之计。

(一)土地财政受土地资源有限性的制约。

洞口县现有耕地面积54261.62公顷 ，人均耕地面积仅0.94亩 ，低于1.14亩的全省人均水平，人均耕地总量全国排名靠后 ，后备土地利用资源匮乏。若对土地长期过分依赖，县域经济发展将面临后劲乏力的风险。

(二)土地财政受土地市场供求关系的制约。土地供过于求价格低于价值 ，供不应求价格高于价值，因此 ，如果过分开发土地 ，用地规模无序扩张 ，将导致土地供应的饱和或超饱和 ，最终造成土地资源的贬值和浪费。

(三)土地财政加剧了资源保护和经济发展的矛盾。据国土部门统计，2008年-2012年 ，洞口县城镇建设用地面积共350.5公顷 ，平均每年建设用地达70.1公顷 ，远高于40公顷/年的规划用地控制值。过分利用建设用地 ，不但加重土地粗放利用程度，甚至对耕地保护形成巨大威胁。另外 ，地方政府的地税收入过分依赖房地产开发 ，将造成一些房地产开发商拿地后为哄抬房价或地价故意囤地 ，土地未有效利用 ，甚至闲置浪费，对经济的良性循环发展构成阻碍。

(四)土地财政易造 成“寅吃卯粮”式的激进发展。在现行财税体制下 ，土地出让收入既是地方政府可直接支配财力的重要部分，也是完成上级财税增长指标的重要途径 ，这种状况极易导致地方政府运用各种手段扩大土地出让规模换取眼前经济发展。这种方式实际上是一次性预收并一次性预支了未来若干年限的土地收益总和，是一种对土地收益的高强 度“透支”。这种“寅吃卯粮”的做法是典型的短期激进式发展，与持续健康的科学发展观背道而驰。

三 、洞口县逐步摆脱土地财政依赖的对策

洞口县应切实落实科学发展观 ，逐步削弱对土地财政的依赖程度 ，最终实现县域经济走向持续健康发展的快车道。

(一)加强土地供应管理 ，做到节约集约用地。一是要控制用地总量。每年政府投放市场的各类土地，应适度从紧控制。二是要盘活存量。对全县已供土地利用率不高的地块 ，甚至闲置的土地要想方设法将其盘活 、调整或置换给一些有发展优势的产业。按 照《闲置土地处置办法》，重点加大对经济开发区闲置土地的处置力度，对闲置两年以上的开发区土地 ，政府应以成本价强制收回 ，或置换给真正缺地的优势企业。三是要优化用地结构。每年投放市场的土地必须优先保障工业 、基础设施 、公益性事业以及旅游和生态观光等有潜力、有特色 、有税收的产业发展。当城市建设达到一定规模后 ，应引导土地财政资金从投向城市建设为主向扶持实体产业为主转变。

(二)强化土地开发项目管理 ，充分提高土地效益。逐步摆脱土地财政依赖 ，精细化管理土地是关键。一是认真抓好土地的前期开发，充分凸显土地价值。凡是没有完成征地拆迁和前期开发，未达 到“三通一平”以上条件的土地 ，一律不得出让。二是强化土地出让收支管理 ，为土地和土地收入的管理建好制度平台。逐步实现土地出让收支全额纳入地方基金预算管理的规定，将土地出让收入全额缴入地方国库 ，支出通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排 ，实行彻底 的“收支两条线”管理。

三是加大对土地开发建设模式的改革。在洞口城市建设项目中 ，今后应逐步建立项目法人制取代临时指挥部负责制 ，实施公司化运作 ，充分降低管理成本和财务成本。

(三)坚持产业发展与城镇扩容提质并重。洞口县城镇化率约30% ，继续推进城镇扩容提质是今后洞口县域经济发展的重要举措。扩容是形象 ，提质是根本 ，只有产业聚集了 ，才能有效促进城镇扩容质量的提升。要努力通过产业发展创造更多的就业机会，吸纳更多的生产要素聚集 ，使扩大城市规模与强化产业支撑走上良性互动的轨道。

(四)发挥优势资源 ，做强实体产业。一是发展农产品加工业。大力发展粮食 、柑橘 、楠竹、木材、蔬菜 、茶叶 、金银花等优质农产品加工业 ，培植和壮大一批税源强劲的农业龙头企业。二是突出矿业经济。坚持以培育壮大经济开发区的产业为基础 ，重点依托丰富的煤、铁、锰 、硅等矿产资源发展矿产品深加工和精加工。三是壮大文化旅游产业发展。洞口县可开发的旅游资源571处 ，大有潜力挖掘的有99处。大力发展洞口文化 、旅游产业 ，对带动洞口第三产业发展 ，促进财税增收潜力巨大。四是加快新兴商贸物流业发展。洞口县是邵阳市的西大门。沪昆高速东接沿海、西通云贵 ，洞口可一小时直达邵阳 、怀化两市 ，融入了长株 潭“三小时经济圈”。洞新高速即将通车 ，洞溆高速公路 、怀邵衡快速铁路 、武冈机场即将兴建 ，洞口作为湖南西南部的交通枢纽格局基本形成，区域性交通商贸物流中心建设前景广阔 ，必将成为洞口未来新兴经济增长点。

(五)保护发展生态 ，争取政策支持。洞口县属湖南省重点林区 ，森林资源丰富 ，现有林地占全县土地面积的62% ，森林覆盖率达58.7% ，独特的生态资源优势让洞口纳入了邵阳市西部生态经济圈建设范畴，今后 ，洞口县应本 着“既要金山银山 ，又要绿水青山”的发展思路 ，继续保护好 、发展好生态环境 ，扎扎实实为国家建立好生态屏障 ，既可加快带动旅游业健康蓬勃发展，又可获得上级的政策和资金支持 ，从而有力地促进县域经济发展。